Как разрушить мафиозное государство. Опыт Грузии
5 ЯНВАРЯ 2017 г. ПЕТР ФИЛИППОВ
Все последние годы я интересовался у побывавших в Грузии: как там дела, вернулось ли общество с уходом от власти Саакашвили и его соратников к порядкам мафиозного государства, в котором власть имущие богатеют за счет дани с граждан и бизнеса? Мне отвечали – нет. Грузия – не Россия. В Грузии демократия, разделение властей, собственность надежно защищена. Народ хочет жить так, как живут граждане европейских стран. И действительно, в докладе Всемирного банка и Международной финансовой корпорации Грузия находится на 16-ой строчке рейтинга Doing Business-2017, который оценивает условия для ведения бизнеса. Соседи Грузии по рейтингу - такие страны как Австралия и Германия. При этом Грузия называется среди 10 стран, которые совершили наибольший экономический прогресс за последние 2 года. В прошлом году страна провела пять важных реформ: увеличила надежность энергоснабжения, упростила систему выплаты налогов, повысила уровень защиты прав инвесторов, улучшила качество управления земельными ресурсами, ускорила процедуры оформления соглашений об экспорте и импорте.
А ведь в СССР Грузия считалась синонимом коррупции, кавказского кумовства и милицейского беспредела, ассоциировалась с грузинскими ОПГ и ворами в законе. В этой стране часть преступного мира уже тогда влилась в полицию, а сама полиция срослась с профессиональными криминальными группировками, с коррумпированными правительственными чиновниками и политиками.По сути на закате СССР и в первые годы независимости сложилось поскоммунистическое мафиозное паразитическое государство, где власть имущие жили за счет дани, собираемой с населения. Трудно было различить действия полиции и криминальных авторитетов, а жаловаться коррумпированным чиновникам было бесполезно. Население вынуждено было искать защиты не в полиции, а у «крестных отцов» - криминальных авторитетов и воров в законе. Уровень доверия полиции в Грузии был одним из самых низких в мире – 5% в 2003 году.
Именно поэтому нам полезно вспомнить, как начинались реформы прои Саакашвили. А начинались они с реформы силовиков, прежде всего МВД. В результате этой реформы уровень доверия граждан к полиции взлетел до 87% в 2010 году, что выше, чем в Европе. С тех пор до нынешних дней полицейские взяток не берут. Количество обращений в полицию выросло в 15–20 раз. Число тяжких преступлений снизилось притом, что регистрация преступлений стала неизбежной, ведь теперь любой выезд полиции фиксируется как выезд на расследование преступления. В Грузии больше не похищают людей (раньше это был бизнес правоохранительных органов), не угоняют машины, не крадут мобильные телефоны.
Полиция стала не просто государственным институтом, а сервисом, который помогает людям решать их проблемы. Поменялась концепция, и люди увидели, что полицейские теперь – не над обществом, они – часть общества, они ему служат.
Кто и как провел такую реформу?
Слагаемые грузинского успеха
«Корни столь передовых и фантастических грузинских реформ, начавшихся в 2003 году, уходят в начало 1990-х годов, когда благословенная и самая богатая из всех советских республик Грузия в одночасье превратилась в нищую и отсталую страну. Экономика Грузии практически перестала существовать – по темпам падения ВВП Грузия «соперничала» с Таджикистаном, а к середине 1990-х годов выпуск продукции упал до уровня 1960 года. Инфраструктура, хозяйственные связи, традиционные отрасли оказались разрушенными. Ситуация осложнялась постоянными гражданскими и межнациональными войнами, в ходе которых страна потеряла 20% своей территории.
Для грузин – по сути своей очень этноцентричного народа, претендующего на собственную исключительность, непогрешимость и подверженного мегаломании – подобное падение представлялось невероятно глубокой национально катастрофой, гораздо большей, чем состояние России в начале 1990-х казалось таковой для среднестатистического россиянина. Грузинское общество искало выход, причем очень быстрый, и было согласно на то, что «сказочное исцеление» Грузии может быть достигнуто только путем самых радикальных и решительных реформ, ради которых гражданам нужно будет чем-то поступиться и потерпеть. В соответствии с давней политической традицией грузинский народ желал прихода мессии, которому только одному было под силу спасти Грузию.
Первоначально таким мессией был воспринят Эдуард Шеварднадзе, но, видя отсутствие результата, грузины довольно скоро в нем разочаровались и практически единодушно назначили таковым молодого и агрессивного Михаила Саакашвили. Здесь наступает очень важный момент для понимания сути и мотивации грузинских реформ. Эти реформы не являются инициативой и гениальным замыслом одного лишь Саакашвили. Роль личности в истории в этом случае, конечно, важна, однако приход этой личности и задачи, ей поставленные, определялись ходом самой истории. Проведение сверх кардинальных реформ было именно тем, на что Михаила Саакашвили «нанял» грузинский народ и что ему поручил…
Кардинальные реформы должны были уничтожить неэффективные экономические и общественные отношения, кормившие чиновников и, следовательно, ожидать, что старый государственный аппарат будет уничтожать самих себя и основу своего благосостояния, было принципиально невозможно. Эту ошибку допустил Шеварднадзе, за что и поплатился»1.
Михаил Саакашвили учел это и опирался на молодых единомышленников, которых привел во власть. Сначала их было человек 10, потом около 50 – современных, мыслящих по-европейски, в возрасте 25–35 лет (самый старший – министр внутренних дел Вано Мерабишвили 1968 года рождения). Многие окончили грузинские технические вузы или имели западное образование, чаще всего политологическое и экономическое. Это хорошие менеджеры, объединенные стремлением построить новую Грузию европейского образца. По большому счету, в Грузии сложилось три «центра влияния» с такими «фанатиками» – вокруг президента Михаила Саакашвили, министра внутренних дел Вано Мерабишвили и прокурора Зураба Адеишвили2.
Уникальность политического момента в Грузии была в том, что новые люди во власти были ничем не обязаны ни одной политической и экономической силе в стране. Это дало им запас времени и возможность применять жесткие меры к тем, кто не разделял их целей и принципа «государство – для человека, а не человек – для государства». И они имели политическую волю реализовать свои представления на практике.
Важнейшими целями грузинских реформаторов были резкое снижение роли чиновничества, тотальная смена старого чиновничьего аппарата, опора на молодые кадры, разгосударствление экономики, ее максимальная либерализация, практически неограниченная приватизация, жесточайшая борьба со всеми проявлениями коррупции, единые правила для всех, в том числе министров – членов команды реформаторов, чиновников и полицейских в любом чине, звезд футбола и эстрады, рядовых граждан. Все должны быть равны перед законом, а закон должен неукоснительно исполняться!
Шота Утиашвили, руководитель Информационно-аналитического департамента МВД: «Для успешности борьбы с коррупцией необходимо наличие сильной политической воли, а также личный пример, когда ни президент, ни его министры никому не дают и ни у кого не берут взяток. Это дает им моральное право наказывать тех, кто замешан в коррупции, и требовать от других не заниматься этим»3.
После избрания президентом Михаил Саакашвили счел необходимым показать народу, что новая власть резко отличается от прежней. Для этого было решено сломать стереотипы, в том числе самые укоренившие: «народ у нас не любит выполнять правила», «коррупция, воровство и воры в законе – часть нашего образа жизни, и изменить это невозможно».
16 января 2004 года за нецелевое использование средств был арестован бывший глава грузинской железной дороги, на следующий день – министр энергетики. Через месяц был накрыт мощный преступный конгломерат в Аджарии. На борту самолета Тбилиси–Париж был арестован зять Шеварднадзе. Михаил Саакашвили: «Мы привлекли к ответственности за коррупцию не только политических деятелей из прежнего правительства (несколько министров, председателя Контрольной палаты и членов семьи президента), но и многих членов нашей команды, в том числе министра, заместителей министров и мэров городов. А также четырех депутатов парламента от правящей партии – моих бывших соратников, на которых я рассчитывал и которых уважал! Пошли под суд и 40 с лишним судей. Это для маленькой Грузии очень много. Наш подход не был основан на политике. Мы ко всем относились одинаково: попался – значит должен отвечать»4.
В неофициальной картотеке МВД Грузии числилось 349 воров в законе, действовавших на территории страны, или треть всех воров в законе постсоветского пространства5. Ни в одной другой союзной республике институт воров в законе не имел столь всеобъемлющего значения и влияния, как в Грузии. Воровской вертикалью было пронизано всё – власть, полиция, бизнес. В 1990-х годах главного вора в законе в тбилисском аэропорту встречал лично министр внутренних дел и с кортежем отвозил домой. На воров в законе смотрели как на Робин Гудов – людей, которые сопротивляются системе и при этом очень хорошо живут. Многие грузинские мальчики мечтали стать ворами в законе, а девочки – их женами.
Новая власть исходила из того, что люди хотят справедливости, устали от коррупции. И хотела показать, что она сильнее воров в законе и может изменить страну. По инициативе Саакашвили 24 июня 2004 года парламент принял уникальный в мировой практике закон «Об организованной преступности и рэкете», в котором впервые были официально признаны термины «вор в законе», «воровской мир», «разборка» и предусмотрена возможность ареста и осуждения не за совершение конкретного преступления, а лишь за членство в таком объединении. Вору в законе, даже не совершившему преступление, грозит срок от 3 до 8 лет с конфискацией имущества, принадлежащего не только ему, но и членам его семьи, и лицам, имеющим к ним отношение, если они не доказали законность приобретения этого имущества.
Согласно неписаному воровскому кодексу чести, вор в законе не может отрицать свой криминальный статус и обязан отвечать утвердительно на прямой вопрос. Если он подтверждал свой статус, его привлекали к ответственности. Отказ грозил ему не менее суровым наказанием по понятиям воровского мира. Эти понятия в порядке исключения подкорректировали на специальной сходке в Москве, на которую съехались грузинские воры в законе: им позволили отвечать «нет»…
Однако это не помогло. Были введены драконовские меры за пособничество ворам в законе, содержание общака и даже недонесение о встрече с вором. Вано Мерабишвили, министр внутренних дел: «В некоторых случаях, особенно когда дело касалось держателей общака, мы полагали возможным в случае сопротивления живыми преступников не брать»6. Все руководители региональных управлений полиции получили предупреждение о том, что через месяц будет уволен каждый, в чьей зоне ответственности останется хотя бы один вор в законе. Посыпались аресты. Всего в Грузии было арестовано 214 воров в законе.
Для осужденных воров в законе была построена специальная тюрьма с жестким режимом содержания, в которой отбывают наказание только преступные авторитеты. Тем самым была разрушена обычная иерархия, позволявшая «законным» доминировать над обычными заключенными, собирать с их родственников дань.
Когда посадили первую партию таких воров, они продолжали контролировать свои группировки по мобильным телефонам. Тогда им запретили общение с внешним миром, разрешали встречи только с адвокатами, в тюрьме установили глушилки мобильной связи. Суровые условия содержания вызвали бунт в марте 2006 года, который был подавлен спецназом МВД. Погибли 11 заключенных. Беспорядки больше не повторялись. Все, кто еще оставался на свободе, поспешили уехать из страны – преимущественно в Россию.
Не боялась ли реформаторы так «рубить с плеча» в еще неокрепшей после революции Грузии? Вано Мерабишвили: «Бояться было нечего. Эти изменения были, в первую очередь, потребностью народа. Люди устали от коррупции, которая проникла во все сферы жизни общества, от угнетающего господства воров в законе»7.
Новая власть исходила из того, что неотъемлемыми частями всех проводимых реформ должны быть системные антикоррупционные меры (карательные и превентивные) и использовала методы, доказавшие свою эффективность в других странах:
◾упразднение неработающих институты и избыточных функции госорганов;
◾выработка четких критериев функционирования нового органа и подбора кадров для него;
◾тщательный отбор кадров, организация их подготовки и переподготовки;
◾жесткий контроль за соблюдением выполнения законов и правил;
◾неотвратимость для всех наказания за нарушение законов и правил;
◾легализация практик, которые уже укоренились и не наносят вреда обществу;
◾упрощение взаимоотношения населения с госорганами, минимизация непосредственных контактов с чиновниками.
Для того чтобы задавать обществу правильные ориентиры и неотвратимо наказывать всех, кто совершает поступки, идущие вразрез с общественными интересами, нужна была неподкупная, профессиональная и подготовленная полиция. Она должна была стать опорой новой власти в противостоянии, если жесткие реформы вызовут сопротивление. С создания такой полиции и начали реформаторы.
Президент уволил всех руководителей силовых структур, которые считались главной опорой его предшественника Эдуарда Шеварднадзе, возглавлявшего МВД еще в 1960-е годы. Министром внутренних дел был назначен Вано Мерабишвили, не имевший никакого отношения к полиции, как и большинство его заместителей и начальников департаментов. Он не просто радикально обновил МВД, а фактически создал его с нуля.
Новое МВД Грузии
В начале 2004 года в новом МВД были объединены полиция, Министерство государственной безопасности, Департамент экстренных ситуаций, Департамент охраны нефтепровода и Департамент охраны государственной границы. Дублирующие отделы и департаменты были ликвидированы. Теперь за безопасность внутри страны отвечает один орган – МВД. Объединение структур позволило устранить параллельные функции ведомств, уменьшить число чиновников, рациональнее расходовать бюджетные средства. Департаменты перестали скрывать информацию друг от друга.
Общий штат МВД Грузии был сокращен с 75 тыс. до 26 тыс. человек, не считая 4 тыс. сотрудников Департамента охраны госграницы и 13 тыс. сотрудников вневедомственной охранной полиции, которую нанимают бизнесмены и иностранные дипломатические представительства8. В антитеррористическом центре всего 42 сотрудника притом, что в 2011 году было 25 попыток организовать теракты. В оперативной службе 17% составляют женщины – рекордно высокий показатель для Европы. Сначала женщин привлекали больше для имиджа, но убедились, что они хорошо справляются с каждодневной рутинной работой, на которую уходит значительная часть времени. А физическая сила для задержания преступников теперь почти не требуется. За 2008–2011 годы не было ни одной попытки вооруженного сопротивления при задержании, ни один полицейский не был убит, ни один преступник не умер во время задержания9.
Грузинские реформаторы решили, что МВД не должно вмешиваться в частный бизнес, поэтому ликвидировали в ведомстве департамент, отвечающий за расследование экономических преступлений. Хозяйственные и экономические преступления переданы в ведение финансовой полиции – специального органа Минфина.
Раньше камеры предварительного заключения (КПЗ) подчинялись полицейским управлениям, что позволяло им чинить произвол. Чтобы избежать этого и контролировать ситуацию, в МВД создали специальное Управление по надзору за соблюдением прав человека, которому подчинили все КПЗ в стране. Омбудсмену и правозащитникам дали право посещать КПЗ и колонии в любое время. Служителей закона обязали составлять рапорты о физическом состоянии арестованных. Подозреваемым разрешили во время допроса использовать свою записывающую аппаратуру. Ратифицировали факультативный протокол Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Повысили уголовные санкции по отношению к актам насилия и бесчеловечного отношения в тюрьмах.
Вместо дорожной полиции и оперативной службы была создана патрульная полиция, которая не только контролирует трассы и улицы, но и решает мелкие конфликты. Выделена криминальная полиция – служба детективов и участковых инспекторов.
Теперь в Грузии нет следователей. Ведь грузинские следователи, как и их коллеги из других стран СНГ, занимались в основном перекладыванием бумаг, копированием документов, полученных от работников первичного звена. Когда убрали неработающий институт, ничего страшного не произошло. Теперь работу следователя выполняют участковые инспекторы, а по сложным делам работают детективы. Большей части полномочий в ведении самостоятельного следствия лишена и прокуратура, она лишь поддерживает обвинение в суде.
Для выявления и пресечения коррупции в МВД было организовано постоянное провоцирование полицейских на взятки сотрудниками службы собственной безопасности – Генеральной инспекции. Примерно 100 ее сотрудников придумывали и использовали изощренные способы выявления тех, кто извлекал доход из своей работы в полиции, совершал преступления и правонарушения, торговал нелегитимными силовыми услугами. Возможные «подставы» – от «пьяных» водителей, грубо нарушающих правила, а потом провоцирующих патрульных на взятки, до сложных схем по поставкам оружия и наркотиков, «покупателей» контрафактного вина.
Теимурази Майсурадзе, руководитель Департамента полицейского надзора: «С 2004 года по местному ТВ показывали десятки сюжетов, как за взятки арестовывают чиновников, судей. Через полгода «героями» антикоррупционных роликов стали те, кто предлагает взятку. Спустя год чиновники уже как огня боялись тех, кто приносил им деньги. Тут же начинали звонить в полицию с криками, что пришли осквернить их честь. А все потому, что в каждую госструктуру, будь то мэрия, правительство или полиция, регулярно наведываются работники спецслужб и предлагают деньги за решение проблемы. При виде взяткодателя в голове одна мысль: «Это проверка». После того как тысячи людей загремели на большие сроки, взятки и брать, и давать боятся. Причем разницы нет, на какой сумме погоришь – 20 или 20 тыс. лари. Наказание одинаковое. Мелкий чиновник за то, что потребовал у водителя маршрутки 50 лари (около 30 долларов) за лицензию, получил 9 лет, неделю центральный канал показывал его лицо. Жить в стране, где нет коррупции, огромное удовольствие»10.
Работники Генеральной инспекции не только не испытывали угрызений совести от того, что провоцировали своих коллег на правонарушения, а потом сажали их за это, но и гордились своей работой, поскольку «очищали систему от предателей, от коррупции».
В Грузии для децентрализации МВД важные полномочия передали региональным и районным управлениям полиции, а также местным полицейским участкам. Сейчас они могут проводить самостоятельную финансовую и кадровую политику. К примеру, руководитель регионального или городского управления полиции самостоятельно нанимает сотрудников в штат и оплачивает их работу, сам решает, на что тратить выделенные управлению средства.
Практика
Многие функции министерства, связанные с взаимоотношениями с гражданами, где раньше был простор для взяток, легализовали, признали уже существующие рыночные отношения в рамках правового поля, обложили жесткими регламентами и передалиСервисному агентству МВД. Оно принимает экзамены, выдает водительские удостоверения, ставит и снимает с учета автомобили, растаможивает их, регистрирует оружие. Система выстроена так, чтобы человек не тратил много времени на бюрократические процедуры. Практически исчезли очереди, хотя ежедневно здесь обслуживают тысячи человек.
На растаможивание, постановку на учет с выдачей документов и номеров отведено 15 минут. Главный секрет подобной оперативности в том, что все компьютеризировано, убрано дублирование информации (при растаможке и постановке на учет повторяется 70% информации). Клиенты агентства не заполняют бланки от руки. От них не требуют документы других ведомств, операционистки сами получают их через интернет.
Рядом со зданием МВД находится самый большой авторынок Кавказа, на 40 гектаров. Там работает сотрудники полиции, сверяют VIN, а продавцу и покупателю даже не обязательно присутствовать: информация вносится в компьютер, и ее видят в агентстве. Новый собственник может получить «очередной» номер или за дополнительную плату по прейскуранту заказать любой другой номер из семи символов, лишь бы он был уникален. Его уникальность проверяет компьютер. Самый дорогой знак (скажем, с вашим именем или только из семерок или единиц) стоит около 6 тыс. долларов, знак из трех цифр и трех букв без дефиса между ними – примерно 400 долларов. Торговля красивыми номерами, которые так ценятся на Кавказе, поставлена на поток, а доходы от этого идут напрямую государству. Обычный знак получают без переплат. Кассы находятся здесь же, далеко ходить не надо. Индивидуальные номера быстро изготовят два полицейских в мастерской, которая располагается в соседнем здании.
Попытки ввести «блатные» серии номеров жестоко пресекаются – вплоть до увольнения исполнителей и руководителей. Специальных номеров нет даже для полиции. Полицейскому, который сам нарушил правила, за попытку уйти от ответственности с использованием своего служебного удостоверения, грозит увольнение. Под страхом увольнения запрещено обслуживать в особом режиме чиновников любого ранга, даже самого высокого.
Изменился и порядок сдачи экзаменов для получения водительских удостоверений. После быстрого оформления документов соискатель сдает теоретический экзамен компьютеру анонимно – ему присваивается идентификационный номер. Но сначала он тестируется компьютером на дальтонизм. Если экзаменуемый верно определил «замаскированные» цифры, значит, он прошел медкомиссию и может приступать к экзамену. Традиционные медицинские справки отменены. Если же сотрудники агентства увидят, что человек ведет себя неадекватно, то позовут врача, а тот определит, можно ли ему давать права. На 30 вопросов отводится полчаса, допускается максимум три ошибки. Не сдал – приходи через неделю.
Сдавший может идти на вождение. Экзамен по вождению разрешается сдавать пять раз, не сдавшему в пятый раз придется заново сдавать теорию. Общее время на получение прав может достигать одного часа и обходится в 35 долларов. «Взяточный» вариант заведомо убыточен: за взятки в 100–150 долларов три сотрудника агентства отправились на нары на 8–10 лет. Кроме кнута, есть и пряник: зарплату сотрудников подняли до 600–700 долларов, что значительно выше средней в стране.
Непосредственно в агентстве можно заплатить штраф за несвоевременную растаможку или погасить задолженность по налогам – там есть представители таможенной и налоговой службы. Также можно получить справку об отсутствии судимости и разрешение на ношение оружия. Эти справки предоставляются бесплатно в течение пяти рабочих дней, за ускорение процедуры взимается установленная прейскурантом плата.
Сосредоточение коммерческих услуг, обложенных жесткими ограничениями, в одном агентстве уравнивает возможности граждан получить нужные услуги законным путем, истребляет коррупцию и позволяет собирать деньги в казну.
Новая власть сочла, что техосмотр как очаг коррупции приносит больше вреда, чем пользы, и отменила его минимум до 2012 года, пока не появится механизм, исключающий взятки. Несмотря на упразднение техосмотра и ГАИ (об этом речь впереди), число погибших в ДТП с 2003 по 2010 год снизилось с 1,79 до 1,05 на 1 тыс. автомобилей, хотя число машин выросло с 75 до 147 на 1 тыс. жителей11.
По той же причине отменили санэпидемнадзор и пожарную инспекцию. Тараканов и пожаров от этого больше не стало, а число погибших при возгораниях даже сократилось.
Мода на упрощение процедур и уменьшение бюрократизма
Грузинские реформаторы ориентировались в основном на американскую систему полиции, хотя творчески перерабатывали опыт и других стран. Например, при пересечении границы Китая с Гонконгом водителю не нужно выходить из машины, поскольку форточка, через которую он передает документы, сделана на его уровне. Грузинские таможенники пошли дальше – на двойном мониторе компьютера водитель видит, что делает таможенник. Через две недели то же самое внедрили центры выдачи документов.
В Грузии стало «модно» заимствовать новшества и соревноваться в упрощении процедур. Так, при оформлении документов на границе сначала в одну комнату посадили вместе налоговиков, таможенников и полицейских. Не понравилось. Несколько раз меняли подход, пока не пришли к приемлемому варианту. Теперь по легковым машинам все процедуры проводит полицейский, которому также предоставлены полномочия таможенника, налогового инспектора и все базы. А по грузовым машинам (там больше таможенных процедур) все процедуры, в том числе полицейские, проводит таможенник. В результате на границе человек общается только с одним должностным лицом.
Патрульная полиция
В августе 2004 года в один день в Грузии были уволены все 15 тыс. сотрудников дорожной инспекции – немалая сила для страны с населением 4,5 млн человек. ГАИ как одна из самых коррумпированных государственных служб была ликвидирована.
В России в рамках реформы МВД сокращено около 20% сотрудников ГИБДД12.
Три месяца ситуацию на дорогах Грузии не контролировал никто. И ничего страшного не случилось, более того, грузины говорят, что страна ощутила колоссальное облегчение. Ведь гаишники фактически были на «самообеспечении», обирали местных и проезжавших транзитом иностранных водителей, стояли чуть ли ни за каждым поворотом. Так, машину, которая двигалась по 400-километровой трассе Тбилиси–Батуми, не нарушая правил, гаишники останавливали через каждые 3 километра с одной целью – получить мзду за проезд. Водители вынуждены были держать в машинах коробочку с мелочью для взяток гаишникам, сдачи с крупных купюр у них, естественно, не было.
Молодые чиновники МВД предложили населению, но их выражению, «полностью новый продукт» – патрульную полицию. Когда через три месяца они вывели на улицы 3 тыс. молодых полицейских в новой форме на новых машинах Volkswagen Passat, Opel и Skoda, прохожие были в шоке, останавливались, заговаривали с ними – ждали какого-то подвоха…
Для организации патрульной службы за образец был взят американский опыт. Экипажи из двух человек курсируют по определенным маршрутам, перекрывающим весь город, обязательно с включенными проблесковыми маяками. Кроме наблюдения за движением, полицейский патруль обязан реагировать на правонарушения на улице, бытовые конфликты, драки, изнасилования, пропажи мобильных телефонов, на звонки по телефону экстренной помощи 022. Теперь по нему звонят не только участники ДТП, но и просто свидетели, полицию вызывают, если муж не пришел ночевать или котенок не может слезть с дерева. Патруль останавливается у стоящей на обочине машины, чтобы поинтересоваться, не нужна ли помощь, скажем, поменять колесо, купить лекарство, объяснить, как проехать…
Ближайшему экипажу отводится несколько минут, чтобы прибыть на место происшествия. Если при получении тревожного сигнала «местный» экипаж занят или оказался в отдаленной зоне, подъедет патрульная машина из соседнего участка: за отговорку типа «это не мой участок» можно лишиться работы. Знают это и грабители, поэтому грабежей стало значительно меньше. Полицейские патрули все время видно на улице, складывается ощущение, что «большой брат наблюдает за тобой», хотя во всей Грузии всего 220 машин, в 4 раза меньше, чем до реформы, и гораздо меньше, чем в других странах.
Не важно, где несет службу патруль – в Тбилиси или в горах, техника у всех одинаковая. Каждый автомобиль оснащен планшетным компьютером с базой данных всех машин Грузии – и местных, и тех, которые пересекли границу. База постоянно обновляется через интернет. Стоит полицейскому внести в систему штраф, и до его погашения о нем будет знать каждый инспектор. Патрульные машины оборудованы измерителями скорости и сканером номерных знаков. Двигаясь в потоке, патруль увидит и угнанный автомобиль, и неплательщиков штрафов.
В патрульных машинах установлены видеокамеры, разговоры экипажа записываются. Полицейские имеют право задерживать и опрашивать людей только в определенном секторе обзора камеры. Выезд на линию машины с неисправной камерой может привести к увольнению экипажа и работника, выпустившего машину. В распоряжении патруля имеются алкометры. Нетрезвых водителей в первый раз наказывают штрафом в 200 лари (120 долларов), во второй – лишением прав на год. Есть подразделения на скутерах, которые быстро преодолевают любую пробку.
На скоростных магистралях и на дорогах во всех крупных городах Грузии установлены камеры наружного наблюдения. Информация о нарушении скоростного режима доступна патрулям, но они не штрафуют водителей, а только останавливают и выписывают квитанцию. Если патруля не оказалось поблизости, квитанция приходит водителю домой. Недовольный может найти видеозапись своего правонарушения на сайте полиции и оспорить. Но, если он не выплатит штраф в течение месяца, сумма удваивается.
Эка Згуладзе, первый заместитель министра внутренних дел: «Перед полицией стояла амбициозная задача – заставить водителей уважать правила дорожного движения. Целый год наша служба концентрировалась на том, чтобы заставить их останавливаться на красный свет. Еще год – на том, чтобы они останавливались у линии, а не за ней»13.
По признанию автомобилистов и дальнобойщиков, автомобильное движение в Грузии стало существенно комфортнее, чем в других странах региона: грузовую, тем более легковую, машину патруль останавливает лишь в крайнем случае и только за нарушение дорожного движения. При этом проверять груз патрульным категорически запрещено.
В патруле обычно два полицейских, они постоянно меняются, устоявшихся пар не существует, чтобы не возникало желания покрывать противозаконные дела друг друга. Более того, если патрульный совершил неблаговидный поступок или преступление, напарник обязан доложить об этом. Недонесение чревато тюрьмой, тем более что напарник может оказаться «подставой» Генеральной инспекции.
Когда становится известно, что сотрудник полиции совершает преступления, в разработку берется все подразделение. Так, состав таможни в Сарпи между Грузией и Турцией за год полностью меняли 7 раз только потому, что кто-то брал взятки. Аргумент «бригада могла этого не видеть» не срабатывает. Должны видеть: у таможенников прозрачные стеклянные кабинки, все у всех на виду.
Новая власть силой убеждала: любой гражданин, узнав о правонарушении, обязан сообщить о нем в полицию. Никто никогда в Грузии, как в любой восточной стране, не мог даже предположить, что помогать родственникам, используя служебное положение, – значит совершать уголовное преступление. В новой Грузии каждый должен был четко усвоить: там, где речь идет об исполнении закона, дружба, любовь и прочие человеческие чувства отходят на второй план!
Постепенно начальники и коллективы прекратили покрывать провинившихся коллег. Если раньше предателем считали того, кто «заложит» своего, то теперь – того, кто не удержался от взятки и подставил своих коллег.
Полицейская академия
Откуда же взялись такие полицейские в Грузии?
Отбор кандидатов и подготовку полицейских нового образца возложили не на само МВД, а на существовавшую с 1990-х годов Полицейскую академию, которую предварительно кардинально «вычистили». Заменили ректора, которому звонили бесконечные племянники и друзья, и он устраивал всех их в академию. В 2005 году ректором назначили Анну Чихиташвили – сотрудницу американской исследовательской организации Rand Corporation, хорошего менеджера и идейного соратника новой власти. Избавились и от коррумпированных преподавателей и тех, чьи знания устарели, а профессионалов оставили.
Обучение в академии сократили с четырех лет до трех месяцев, так как потребность в общеобразовательных дисциплинах отпала в связи с тем, что в полицию принимают людей преимущественно с высшим образованием. Чтобы стать детективом или криминалистом, при поступлении в Академию уже нужно иметь высшее юридическое образование. Для службы в патрульной полиции диплом вуза не обязателен. Поскольку при приеме приоритет у людей с высшим образованием, в полицию устремились учителя, инженеры, банкиры и даже бывшие директора частных фирм. Они и стали костяком новой службы.
Конкурс в Полицейскую академию сейчас составляет 50 человек на место, что говорит о престиже работы в полиции. На вступительном экзамене необходимо ответить на 100 вопросов, 60 правильных ответов позволяют перейти на этап собеседования. Его проводят психологи, профессора, профильные чиновники. Используются тесты на психологическую устойчивость, неагрессивность и интеллект, разработанные совместно с западными специалистами. В полицию берут только претендентов с IQ выше среднего. Недостаточно психологически устойчивым отказывают, несмотря на то, что они подходят по другим критериям. Принципиально не берут бывших сотрудников правоохранительных органов (за редким исключением при условии, что за ними нет сомнительного прошлого). Характерно, что даже те немногие из числа бывших, которые прошли специальное тестирование, через некоторое время сами уволились, поняв, что их жизненные устои не вписываются в новые условия работы МВД. Из прежних кадров осталось лишь 5%14.
После поступление курсант получает программу обучения. Обязателен для всех только английский язык, остальные предметы зависят от выбранной специализации (патрульный, детектив, участковый инспектор). В обучении используются ролевые игры, часто устраиваются проверки и испытания. Во время экзаменов за курсантами присматривают видеокамеры. Обучение бесплатное, предоставляется общежитие. Успешно заканчивают академию примерно 70% курсантов. Отсеявшимся второй раз поступать нельзя.
Обучение тремя месяцами не ограничивается. Работающие полицейские регулярно за одну–две недели проходят программы переподготовки, получают сертификаты новой специализации (например, детектива). Без переподготовки продвижение по служебной лестнице в МВД теперь невозможно.
Отобранным по четким критериям грузинским полицейским была в разы повышена заработная плата. При средней зарплате в Грузии 200 долларов участковый инспектор зарабатывает 400–500 долларов в месяц, патрульный – 600–1000, начальники отделов и детективы – до 2000 долларов15. Плюс медицинская страховка, страховка на случай гибели или увечья и премии, которые могут быть довольно существенными в зависимости от выслуги лет, от участия в раскрытии преступлений. Причем жалование не зависит от числа составленных протоколов или выписанных штрафов.
В Грузии профессия полицейского стала хорошим стартом в жизни. В полицию пошли молодые люди от 19 до 35 лет. Они идут на не такую уж высокую, но достойную зарплату, с возможностью отработать от 2 до 5 лет и уйти. Добросовестно отработавшим полицейским пожизненно сохраняется часть пенсии, некоторое время продолжает действовать пакет социальных льгот, есть государственные программы по получению хорошего образования, в том числе за границей, и преимущества при приеме на работу.
Одновременно с набором в полицию власти проводили мощную кампанию ее популяризации, объясняли обществу смысл нововведений. На улицах весели билборды с фотографиями улыбчивых «патрулей» обоих полов. На американский лад полицейских приглашали в школы проводить уроки. Все это положительно отразилось на престиже профессии полицейского. Более четверти молодых людей хотят работать в полиции. Грузинские дети вместо преступников стали играть в полицейских.
Неотвратимость наказания
Мало просто уволить всех коррупционеров и поставить честных полицейских. При сохранении прежних принципов работы порочная структура быстро «переваривает» новичков. У грузинского полицейского до реформы не было шансов избежать коррупции в условиях, когда в полиции действовала схема: из 10 лари 2 оставались у гаишника, а 8 уходили наверх, вплоть до министра. Та же пропорция существовала во всех государственных учреждениях.
Шота Утиашвили: «Взятки полицейские перестали брать не потому, что им зарплату повысили – не такую уж большую зарплату получает патрульный, а потому, что начальники перестали требовать с подчиненных мзду. Если раньше рядовой гаишник должен был в месяц отдать начальнику порядка 400 лари, он вынужден был эти деньги зарабатывать на взятках»16. Новая власть создала условия, при которых системная потребность во взятках исчезла, брать их стало чрезвычайно сложно, и за взяткой теперь неотвратимо следует суровое наказание.
Сотрудники Генеральной инспекции провоцировали полицейских и снимали передачу взятки скрытой камерой. Эти кадры постоянно транслировали ведущие телеканалы, сообщали они и о суровых наказаниях. Новые законы в Грузии приравняли коррупцию и даже мелкие правонарушения к серьезным преступлениям, которые приводят к длительному заключению, например, за взятку в 50 долларов можно получить 10 лет, за кражу мобильного телефона – 5 лет. Вано Мерабишвили: «На Украине, если гаишник получил взятку меньше 200 гривен, он заплатит штраф 500 долларов и может служить дальше. У меня это не укладывается в голове. У нас такого нет»17. В 2005 году посадили более 200 сотрудников полиции, в 2006 году – еще больше, и даже в 2010 году все еще арестовывали или увольняли по 2–3 полицейских в месяц. Это был сигнал обществу – ситуация в Грузии действительно меняется.
Изменить сознание граждан оказалось намного сложнее. Люди долго не могли отвыкнуть от привычки предлагать взятки. Помогла прочувствованная неотвратимость наказания. На нары отправляли не только тех, кто брал, но и тех, кто давал взятки, и их укрывателей.
В результате контингент тюрем увеличился в 4 раза, по числу заключенных на душу населения Грузия заняла 3-е место в Европе (после России и Белоруссии). По словам Вано Мерабишвили, последние три года число заключенных перестало расти, в 10 раз за последние пять лет увеличилось количество условных сроков; в строительство комфортных, типично американских тюрем были направлены огромные суммы – около 300 млн долларов18.
Освободившись от сбора левых доходов для себя и вышестоящих, полицейские стали доброжелательнее, тем более что руководство МВД упорно доводило до личного состава установку на толерантное отношение к гражданам, использование по мелким правонарушениям устных или письменных предупреждений. Сейчас упреки в адрес полицейских раздаются в основном за то, что они стали чересчур добрыми и корректными. Бесик Пипия, директор тбилисского бюро РИА Новости: «В Грузии полицейскому в страшном сне не привидится остановить человека и без повода проверить документы. Население считает, что современная грузинская полиция – это спокойствие, безопасность, помощь настоящего друга, если ты оказался в беде»19.
Последнее время сотрудники Генеральной инспекции устраивают патрульным «подставы» не столько для выявления взяточников (уже на актуально), сколько для контроля за исполнением ими своих обязанностей. К примеру, на проезжую часть выбегает парень и машет рукой. Патруль останавливается, оказывается, молодой человек нашел кошелек. Патрульный обнаружил в кошельке страховое свидетельство, узнал в информационном центре номер мобильного телефона владельца, позвонил и тот пришел за пропажей. Патрульный не знал, была ли это «подстава», но сделали всё, как надо.
«Испытания» постоянно устраиваются и низовым подразделениям полиции. Под видом простых граждан сотрудники инспекции приходят в участки и просят открыть уголовное дело по пустяковым поводам, по которым раньше никто и разговаривать бы не стал, скажем, пропажа мобильного телефона. И они возбуждают дела, их количество резко выросло. Быстро нашелся простой выход: достаточно сообщить о пропаже мобильника в полицию, его IMEI вносится в базу, стоит включить аппарат, как в полицейском участке высвечивается его местонахождение, полицейские едут и разбираются.
Сговорчивость и дисциплинированность полицейских подпитываются тем, что регистрация преступлений сильно ужесточена, не возбуждение дела чревато для полицейского серьезными санкциями – вплоть до увольнения или уголовной ответственности. А отчетность о преступлениях больше не является основным показателем работы. По любой информации о факте совершения преступления начинается предварительное следствие. Прохождение дел, выполнение заданий, соблюдение сроков и нормативов на ответы в условиях электронного документооборота отслеживаются автоматически.
Притом, что регистрация преступлений в Грузии сильно ужесточена, число тяжких преступлений против личности на 100 тыс. жителей за годы реформы снизилось более чем втрое: 2004 год – 62,6, 2005 год – 71,8, 2006 год – 73,6, 2007 год – 51,5, 2008 год – 44,7, 2009 год – 32, 2010 год – 23,120.
Когда во всех городах Грузии началось строительство новых зданий для отделений полиции, а прежние, навевающие страх отдавали под детские сады, больницы, дома престарелых, жители думали, что «опять отмывают бюджетные деньги». Зданиями в виде стеклянных кубов власть стремилась показать, что полиция становится открытой и прозрачной, любой прохожий может видеть, что происходит внутри. Закрывать жалюзи разрешено только во время дневной жары. Теперь нет закрытых кабинетов, нет тайных комнат, где могли бы пытать людей, а есть единое пространство, где весь отдел сидит вместе.
Полицейские признаются: в прозрачных в прямом и переносном смысле условиях работать сложно – генетическую память стереть труднее, чем прежние здания. Но их внутренние муки компенсирует уважение людей. В определении «уважаемый» уже нет денежного подтекста. Да и сама потребность любыми средствами выбивать признания для улучшения отчетности устранена, признание подозреваемого больше не является доказательством его вины, показания участников процесса в суде приоритетны по отношению к показаниям на следствии. За последние годы не зафиксировано ни одной смерти в полиции при «странных обстоятельствах».
В Грузии используется необычный для мировой практики способ пополнения бюджета. Михаил Саакашвили: «Практически все представители старой власти, которые попались на коррупции, были отпущены на свободу за очень большие денежные компенсации в госбюджет. Например, у нас была серьезная задолженность по пенсиям. И зять Эдуарда Шеварднадзе, который тоже был задержан, выплатил людям долг за 3 месяца. Отдал десятки миллионов в госбюджет и начальник железной дороги. А руководитель Контрольной палаты остался без своего огромного загородного дома, там теперь пансион для немощных и бедняков. Впрочем, такую мягкую политику мы вели только в отношении «бывших». К коррупционерам из нашей команды применяли более строгие меры наказания. Многие из них отсидели»21.
Порой раздаются обвинения, дескать, в Грузии установлена тотальная власть МВД, страна превращена в полицейское государство. Что означает термин «полицейское государство»: в нем граждане боятся полиции или доверяют ей? Как уже говорилось, в Грузии уровень доверия полиции невероятно высок – 87%, нет рэкета и организованной преступности, не похищают людей и машины, за последние 5 лет не было ни одного заказного убийства. Вано Мерабишвили: «Если это называть полицейским государством, то я горжусь, что в Грузии построено полицейское государство»22.
Реакция на увольнение
Поскольку новая власть наглядно показала, что в Грузии действительно началось кардинальное обновление, увольняемые понимали, что по-старому работать не получится и лучше уйти «без сопротивления». Правда, были и такие, которые так не считали…
Многие оставшиеся без работы, в том числе высокопоставленные чиновники, стали таксистами. Благо, что для занятия извозом не было и нет никаких преград. Однако далеко не все смирились с изменившимся статусом и продолжают считать себя безработными, несмотря на то, что в день могут заработать сумму, равную средней месячной пенсии, и больше, чем на прежней работе. Но теперь им приходится существенно больше работать, а это нравится далеко не всем. Естественно, они находятся в оппозиции.
Шота Утиашвили: «Только в МВД сразу после прихода к власти Саакашвили было уволено 15 тыс. сотрудников ГАИ. Это удалось провести благодаря мошной поддержке населения. Сейчас мы вряд ли решились бы на такие реформы. С каждой болезненной реформой накапливается число недовольных, когда оно достигает критической массы, происходят беспорядки»23.
Когда оказалось, что Грузия может иметь некоррумпированную, квалифицированную полицию, а выделяемых средств, если их не разворовывать, достаточно, стало очевидным, что и другие проблемы разрешимы. Конечно, при условии, что помыслы и интересы тех, кто управляет, максимально безупречны. Реформа полиции подкрепила мандат доверия власти и придала уверенность в успехе всех реформ.
Свобода ведения бизнеса
Новая власть упорно уменьшала бюрократические барьеры ведения бизнеса, вмешательство чиновников, которые были поставлены в жесткие рамки по времени реагирования на запросы предпринимателей и населения. Из 18 министерств остались 13, из 52 ведомств – 34, в оставшихся учреждениях персонал сократили почти вдвое. Количество лицензий и разрешительных процедур, контролируемых чиновниками, сократили с 1 тыс. до 140, отменили практически все ГОСТы. В основу системы разрешительных документов был положен опыт Швеции и Новой Зеландии.
В Грузии максимально упростили налоговое законодательство, уменьшив общую фискальную нагрузку, из 22 налогов осталось 6, а с 2012 года их будет 4. Одновременно сократили ставки налогов, подоходного – до 12%. Вместо 16 таможенных тарифов, которые доходили до 30%, осталось три – 0%, 5% и 12%, здесь был заимствован опыт Сингапура и Гонконга24.
Был принят так называемый Акт экономической свободы, очертивший основные принципы либеральной экономики и ограничения, переступать которые государство не имеет права. Так, государственные расходы ограничиваются 30% ВВП, запрещается увеличивать общее число лицензий и создавать новые регулирующие органы, введение новых налогов допускается только путем всенародного референдума, отменяется любой контроль за ценами, государство отказывается от владения банками и другими посредническими финансовыми институтами, снимаются ограничения на конвертацию лари, запрещаются любые ограничения на движения капитала и др.25
Вместо традиционного антимонопольного законодательства был принят закон «О свободной и конкурентной торговле», не допускающий ограничения конкурентной среды. Грузия практически полностью открыла финансовый и биржевой рынки для международной конкуренции, иностранные банки категории А+ и выше могут входить на грузинский рынок без ограничений.
В течение нескольких лет в стране была проведена почти полная приватизация. Крупных объектов в собственности государства не осталось. В частные руки переданы практически все предприятия, включая стратегические – заводы, объекты инфраструктуры, здравоохранения и образования, суда, лесные, водные, рыбные ресурсы, 66% земель сельскохозяйственного назначения и др. Средства от приватизации составили десятки процентов ВВП и были направлены на проведение реформ.
Параллельно с либерализацией реформаторы пытались приучить бизнесменов и обычных граждан платить налоги. Ранее до бюджета доходило от силы 10% налогов. Было невозможно разобраться в налоговой задолженности компаний и собирать платежи. Поэтому в 2004 году амнистировали все налоговые преступления предыдущих лет. Отчетность до 2004 года разрешили уничтожить, а для чиновников, которые ее потребуют, предусмотрели уголовное наказание.После того, как у предпринимателей исчезла необходимость работать по «серым» схемам и было улучшено администрирование налогов, налоговые поступления стали расти: в 2004 году они составили 15,6% ВВП, в 2005 году – 17,1, в 2006 году – 19,2, в 2007 году – 21,6, в 2008 году – 24,9, в 2009 году – 24,5% ВВП26. Тем не менее налоговая нагрузка на бизнес осталась минимальной.
В Грузии максимально упростили взаимодействие граждан с государством. Компанию любой формы собственности можно открыть в течение 13 минут (это норматив). И хотя регистрацией занимается Минюст (а не налоговая служба), идти туда необязательно, достаточно обратиться в отделение банка, где есть уполномоченный Минюстом сотрудник, или зарегистрировать бизнес через интернет в режиме он-лайн. В открытом доступе в интернете размещен электронный реестр прав собственности на все объекты, за исключением секретных объектов Минобороны. Сегодня в Грузии можно за один день открыть свой бизнес, прозрачно купить или снять помещение и начать работать. И к вам не придут ни бандиты, ни полицейские, ни пожарные, ни санэпидемстанция.
По легкости ведения бизнеса, который каждый год определяет Всемирный банк, Грузия в 2009 году вышла на 11-е место в мире (со 150-го места в 2004 году), опередив Финляндию, Швецию и Японию, и на 1-е место по простоте регистрации бизнеса, на которую в стране уходит 1 день, тогда как России – 31 день, в Греции – 33 дня, в Болгарии – 20 дней27. Американский журнал Forbes, оценивающий легкость уплаты налогов, назвал Грузию самым либеральным режимом Европы и четвертым в мире после Катара, ОАЭ и Гонконга.
Все это привлекает иностранных инвесторов. На проспекте Шота Руставели открылись отели Marriott, Radisson, Sheraton, Kempinski. Инвесторы из ОАЭ купили и отстроили порт в Поти. Турки приобрели и реконструировали аэропорты в Тбилиси и Батуми. Украинский миллиардер купил горнолыжный курорт Гудаури. Российскому бизнесу принадлежат грузинские электросети. Всё новые отделения открывает ВТБ, почти 90% акций которого принадлежит российскому правительству. Осваивает грузинскую нишу и «Билайн».
В 2004–2009 годах грузинская экономика получила 6,5 млрд долларов прямых иностранных инвестиций; по объему накопленных прямых иностранных инвестиций в расчете на душу населения маленькая и не имеющая полезных ископаемых Грузия догнала огромную Россию; по объемам полученных внешних инвестиций и по привлекательности для иностранных инвесторов она сравнялась с новыми членами ЕС28.
В результате реформ за пять лет нищее и полуразрушенное государство превратилось в бурно развивающуюся экономику. Доходы грузинского бюджета за 2003–2008 годы выросли почти в 6 раз – с 558 млн до 3,3 млрд долларов, в 2004–2008 годах экономика Грузии росла на 9–12% в год, в 2008 году из-за мирового кризиса и августовской войны ВВП упал, но лишь на 3,9% – благодаря диверсифицированности экономики29.
МВД за год кардинально улучшило ситуацию в следственных изоляторах. В пенитенциарной системе успехи оказались скромнее. Да, уволили 80% работников, оставшиеся прошли психологическое тестирование и переподготовку. В надзиратели стали принимать тех, кто отслужил в армии и прошел курс подготовки при Министерстве по исполнению наказаний. Повысили зарплату. Строятся тюрьмы по европейскому образцу.
Условия в новых тюрьмах улучшились, но жестокое обращение с заключенными не изжито. Если надзирателям дано право на насилие, но нет должного контроля, то неизбежно наступает беспредел. Охранники самим своим положением вводятся в искушение тиранить. Цира Чантурия, директор закавказского отделения организации «Международная тюремная амнистия»: «Злоупотреблениям в отношении заключенных способствуют переполненность тюрем и ощущение безнаказанности у тюремного персонала. Им разрешили управлять тюрьмами собственными методами… они управляют при помощи насилия и жестокого обращения с заключенными»30.
Показ по телевидению в сентябре 2012 года издевательств над заключенными в Глданской тюрьме ¹ 8 вызвал возмущение в обществе и жесткую реакцию власти. Были арестованы 10 сотрудников Департамента по исполнению наказаний, в том числе заместитель руководителя департамента и директор этой тюрьмы, возбуждены уголовные дела. Власти намерены сменить начальников всех тюрем. Отправлены в отставку министр внутренних дел и министр по исполнению наказаний. Возглавить Министерство по исполнению наказаний Саакашвили предложил уполномоченному по правам человека, который лучше других знал ситуацию в пенитенциарной системе и активно критиковал ее. Георгий Тугуши: «Я дал согласие, чтобы иметь возможность внести в систему радикальные изменения и обеспечить права каждого заключенного»31. В тюрьмах будет работать патрульная полиция, пока не подготовят новые кадры надзирателей. Правозащитным организациям разрешили в любое время инспектировать тюрьмы и колонии.
Основной вывод из опыта Грузии:
Реальные успешные реформы, направленные на европеизацию страны, возможны, надо только этого действительно хотеть. Доведение до общества правильных моделей поведения, насаждение новых практик, неукоснительное их соблюдение самими реформаторами, применение жестких мер не для перераспределения материальных благ в свою пользу, а ради возможности продолжать реформы, которые облегчат жизнь всему народу, – ключевые факторы успеха. И, конечно, новые люди во власти, мыслящие по-европейски.
На обвинения в авторитаризме Михаил Саакашвили ответил: «Все эти люди возражают лишь против тактики, а не против целей. А это несущественная вещь»32. Он убежден, что нет страны, которой не подходит демократия, нет народа, которому не подходит бурное развитие, и нет культурных особенностей, которые могут служить препятствием для свободы. Это Грузия доказала собственным примером.
Если успех грузинских реформ во многом обусловлен личными качествами реформаторов, их мировоззрением, то не будут ли результаты реформ сведены на нет с приходом во власть других людей? Гарантией от этого является степень принятия реформ населением. Новая полиция воспринята грузинским народом почти стопроцентно. И если новая политическая власть попытается вернуть гаишников и прежние порядки, это будет означать ее моментальную политическую смерть. Последние годы, когда в стране правила уже другая политическая партия, а Саакашвили уехал в эмиграцию, это подтвердили.
Напомним, на парламентских выборах 1 октябре 2012 года победила объединенная оппозиция во главе с Бинзиной Иванишвили. Проигравшая правящая партия Михаила Саакашвили «Единое национальное движение» цивилизованно перешла в оппозицию – без революционных потрясений и кровопролития. Правящей стала партия «Грузинская мечта». В этом мирной передаче власти по результатам честных выборов - огромное достижение реформаторов. Это значит, что Грузия стала европейской страной, в которой реализуется главная черта подлинной демократии – непредсказуемость результатов выборов.
* * *
Когда обсуждают реформу полиции в Грузии, часто ссылаются на то, что это маленькая страна, а в большой России, мол, такое невозможно. Сложнее или проще проводить реформу МВД в большой стране – это вторично, главное – понимание, что без нее не обойтись. Хотя у большого размера страны есть свои преимущества33. Проще подобрать порядочных, амбициозных, нацеленных на результат, некоррумпированных людей. Изменение подходов к формированию госаппарата позволяет им проявиться и реализоваться.
В большой стране больше ресурсов для нововведений, главное, чтобы их по пути не разворовывали. Внешняя помощь полезна, но не является решающей. Мировое сообщество помогает 138 развивающимся странам, но лишь единицы провели успешные реформы. Для того чтобы иметь средства на финансирование реформ, необходимо обуздать коррупцию, сократить чрезмерно разбухший госаппарат, создать благоприятные условия для ведения бизнеса и привлечения инвестиций.
В большой стране менее тесные родственные связи, которые зачастую становятся серьезной помехой в борьбе с коррупцией. Грузинские реформаторы, отказавшись от блата, испортили отношение с многочисленными родственниками и друзьями.
Опыт специальных экономических зон Китая, поднявшего экономику за счет радикальных изменений в отдельных регионах, мало приемлем для России. Во-первых, уже существующие в нашей стране 19 особых экономических зон не демонстрируют жизнеспособности в сложившейся политической системе. Во-вторых, в очерченных географических границах можно проводить экономические изменения, но не институциональные.
Вано Мерабишвили: «Неудачными реформы бывают, когда их противники сильнее сторонников. Чем государство больше, тем труднее консолидировать противников реформ. В Грузии 10 тыс. человек могут создать больше общественного мнения, чем в России 200 тыс. или 1 млн. Чем страна меньше, тем группы интересов больше влияют на ситуацию. (…) Когда мы начали реформы, в Грузии государственная система была раз в 10 слабее, чем в России. Государственные институты в России традиционно были более управляемые, ведь российская государственность существует с XII века. С другой стороны, средний российский гражданин более законопослушный, чем грузинский. Тут дело не только в ворах в законе. Российский гражданин всегда был более образованным. (…)
Даже если бы полиция в России провела реальную серьезную реформу, это не помогло бы. Если во всем государстве ее не провести, полиция продержится не более трех месяцев. Как ты можешь морально поменяться, когда вокруг всё то же самое? Если полицейский видит, что пожарный берет взятки, налоговый инспектор берет взятки, то он не поверит своему начальнику, что тот не берет взятки»34.
Ссылки на размер страны как на серьезное препятствие говорят скорее о нежелание проводить реальные реформы и неготовности общества подвигнуть власти к этому. Сегодняшняя Россия есть результат развития (точнее стагнации) без проведения назревших реформ институтов. После 70 лет советской власти Россия стала капитализмом «для своих», т.е. мафиозным паразитическим государством, А российская полиция - одна из опор этого государства, сборщик дани с населения и предпринимателей. Но прогресс не остановить, рано или поздно в России наступит пора реформ и опыт Грузии для нас будет очень полезен.
